A promulgação da Emenda Constitucional 132 em dezembro de 2023 representou um marco histórico para o sistema tributário brasileiro, inaugurando um novo regime fiscal a partir de 2024. Embora seja uma reforma complexa e de implementação gradual, buscarei apresentar uma perspectiva geral e seus impactos nos Estados e Municípios, sobretudo para Minas Gerais e Contagem.
Sistema Pré-Reforma:
O sistema tributário do Brasil é considerado bem regressivo. Na progressividade, a carga tributária aumenta à medida que a renda aumenta, isso significa que pessoas mais ricas pagam uma proporção maior de impostos em relação à sua renda total. Na regressividade, a carga tributária diminui à medida que a renda aumenta, deixando mais desigual o processo.
Exemplos disso são o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que são aplicados de forma igualitária, independentemente da renda do contribuinte, o que significa que eles tendem a ter um impacto maior sobre os mais pobres, já que estes dedicam uma proporção maior de sua renda em bens tributáveis.
Além disso, os impostos sobre o consumo são mais altos em comparação com os impostos sobre a renda e o patrimônio, o que contribui para a regressividade do sistema. Embora os impostos sobre a renda (como o Imposto de Renda) tendem a ser progressivos, sua participação na carga tributária total é menor em comparação com os impostos sobre o consumo. Por outro lado, há políticas sociais, como programas de transferência de renda, que visam mitigar os efeitos da regressividade do sistema tributário.
Em outra perspectiva, se analisarmos apenas os impostos municipais, como o ISS e a parcela municipal do ICMS, a disparidade na receita per capita entre o município mais rico e o mais pobre do país chega a ser até 177 vezes maior (ORAIR, GOBETTI. 2019). Ainda de acordo com o mesmo estudo, em Minas Gerais, a cidade com a maior receita per capita é São Gonçalo do Rio Abaixo com 13422, e a de menor receita é Esmeraldas com 227, denotando a diferença de 59 vezes do que as cidades recebem dos impostos de ISS e ICMS em relação à população. Tais números representam a forma absurda que os impostos são distribuídos à população.
Outro exemplo de disparidade é apresentado por Silveira (2010), que, ao analisar os dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2008-2009, observa que as famílias pertencentes aos 10% mais ricos destinam 22% de sua renda para o pagamento de tributos, enquanto as famílias dos 10% mais pobres gastam 32% de sua renda total nesses impostos. Em um exercício com metodologia semelhante, porém utilizando dados de 2017 e 2018, Silveira et al. (2022) indicam que essas proporções foram de 19,2% e 26,4%, respectivamente. Isso demonstra uma redução do impacto desigual da tributação brasileira ao longo da década de 2010, embora o nível geral de tributação continue sendo consideravelmente elevado.
Uma vez que a população pobre é mais onerada pelo sistema tributário, é possível considerar a hipótese de que negros, mulheres e principalmente mulheres negras seriam as pessoas mais penalizadas pela tributação brasileira, tendo em vista a sua maior representatividade na pobreza.
Mudanças Relevantes para Análise Municipal Extinção e Criação de Tributos:
Extinção: A reforma extingue cinco tributos: ICMS (imposto estadual), ISS (imposto municipal), IPI, PIS e Cofins (impostos federais). Destes, os mais importantes para o tratamento municipal são o ICMS e o ISS.
Criação: Dois novos impostos são criados:
• CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços): imposto federal sobre o consumo, com alíquota única para o país.
• IBS (Imposto sobre Bens e Serviços): imposto estadual/municipal sobre o consumo, com alíquotas a serem definidas por cada Estado e Município. Unifica o ICMS e o ISS.
Ambos serão chamados de IVA – Imposto sobre Valor Agregado, que terá uma trava para impedir o aumento de impostos. Pela proposta, a alíquota padrão será de 27,5%. Haverá ainda a alíquota reduzida de 60% para 13 setores da economia, a exemplo do agrícola; uma intermediária de 40% para outras áreas, como a de transporte público e saúde; uma de 30% para alguns profissionais liberais, incluindo médicos e advogados, e a zerada para produtos especiais, como medicamentos (RÁDIO SENADO, 2023).
Implementação Gradual:
A reforma prevê uma implementação gradual em diferentes etapas:
2024: Início da discussão das leis complementares que definirão os detalhes da CBS e do IBS.
2026: Período de teste com alíquota única de 1% para CBS e IBS. 2027: Início da cobrança da CBS.
2029 a 2032: Extinção gradual do ICMS e ISS e implementação gradual do
IBS.
2033: Vigência integral do novo sistema tributário, com a extinção dos tributos antigos e da legislação correspondente.
Transição: 50 anos para a transição completa do sistema, contribuindo para a adaptação dos entes federativos.
Pontos Importantes:
Tributação do destino: A reforma muda a lógica da tributação do valor adicionado, passando da origem (local de produção) para o destino (local de consumo). Essa mudança visa aumentar a progressividade do sistema e reduzir a guerra fiscal entre os estados e municípios, que não poderão mais usar incentivos fiscais para atrair as empresas interessadas na instalação de fábricas ou unidades de produção. Na prática, a tributação no destino significa tributar o consumo diferentemente do modelo anterior, que, ao tributar na origem, atingia a produção. Esse modelo é aplicado na União Europeia.
Nesse ínterim, o imposto irá para o município ou estado de destino. Na RMBH, isso favorece municípios como Ribeirão das Neves, Ibirité e Santa Luzia, que não possuem grande produção mas têm consumo alto. Assim, quando a população Nevense consumir os produtos produzidos em outras cidades, o imposto (ICMS/ISS) não irá para a cidade onde está a fábrica, mas permanecerá em Neves. Tal medida tende a favorecer regiões menos desenvolvidas, que concentram proporcionalmente mais habitantes e consumo e, consequentemente, maior demanda por serviços públicos.
Além disso, para diminuir a perda de arrecadação sofrida pelos Estados produtores (já que o imposto será cobrado e enviado ao destino, onde ocorre o consumo) e reduzir as desigualdades regionais, será criado o Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR), com aportes da União para os Estados e ao Distrito Federal. Uma Lei Complementar disporá sobre a divisão dos recursos.
Desoneração de investimentos: A reforma prevê a desoneração de investimentos em setores estratégicos para o desenvolvimento do país, como bens de capital (máquinas e equipamentos).
Cesta Básica Zerada: Os produtos que farão parte da cesta nacional e terão o IVA zerado serão definidos por meio de lei complementar.
Simplificação do sistema: A reforma busca simplificar o sistema tributário, reduzindo o número de obrigações acessórias e a burocracia para empresas e cidadãos.
Devolver impostos pagos: com o cashback, haverá a devolução de impostos no consumo de energia elétrica e na compra do gás de cozinha para inscritos em programas sociais.
Redistribuição de Renda: De acordo com Gobetti e Monteiro (2023) A reforma teria um impacto significativo na receita de cada município, caso estivesse em vigor no ano passado. Estima-se que cerca de R$50 bilhões, o que equivale a 21% dos tributos municipais, seriam redistribuídos entre os municípios, beneficiando aproximadamente 82% das cidades brasileiras, onde reside 67% da população.
Nesse sentido, os maiores beneficiados seriam os municípios mais carentes, representando 98% daqueles com um Produto Interno Bruto (PIB) per capita abaixo da média nacional e 98% das 100 cidades mais populosas e economicamente desfavorecidas do chamado G100. Isso destaca o impacto positivo e significativo dessa redistribuição de recursos.
Crescimento econômico: possui o potencial de gerar crescimento adicional da economia (PIB) superior a 12% em 15 anos. Hoje, isso representaria R$1,2 trilhão a mais no PIB de 2022. Todos os setores da economia seriam beneficiados pela reforma.
A Reforma Tributária também aumenta gradativamente a alíquota do imposto sobre herança, que será cobrado na cidade de residência da pessoa falecida no Brasil, e permite a taxação de herança no exterior. A proposta ainda prevê a cobrança do IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – de lanchas, jatinhos e iates.
Para acompanhar com Cautela:
• Centralismo Fiscal da União: Não há um mecanismo de compensação para contrabalançar esse centralismo acentuado, por meio de um Fundo, como o estabelecido com 50% do produto de arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para transferência aos Estados (FPE) e aos Municípios (FPM). O que existe é apenas a intenção de criar um Fundo para mitigar as desigualdades socioeconômicas entre as diferentes regiões do país (HARADA, 2023).
• Relação Estados/Municípios: ao subtrair o ICMS do Estado e o ISS do Município, instituindo o IBS de competência comum dessas duas entidades políticas, se cria um imposto de difícil operacionalização. A noção de competência tributária em uma federação não comporta dois entes políticos tributando em conjunto o mesmo objeto – Bens e Serviços (HARADA, 2023).
• IPTU: Anteriormente, o aumento dessa base só poderia ocorrer por meio de lei aprovada pela Câmara Municipal. Após a reforma tributária, o Prefeito Municipal poderá, por meio de decreto simples, aumentar a base de cálculo do IPTU, desde que respeite as diretrizes gerais estabelecidas por lei. Por exemplo: asfaltamento, melhorias de infraestrutura, entre outros. Enfim, algo que proporcione a valorização dos imóveis, mas que conste da lei anterior. Pode ser um problema a depender dos critérios escolhidos.
• As complexidades e debates em torno da transição da tributação de origem para destino, conforme proposto na PEC, dependem da precisão e transparência dos critérios a serem estabelecidos pelas leis complementares. Essa tarefa, longe de ser simples, certamente provocará questionamentos tanto por parte das autoridades fiscais quanto dos contribuintes.
• A distribuição de recursos no Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) que servirá para mitigar os efeitos da tributação no destino para os Estados/Municípios produtores. Tais recursos já estão em grande disputa e a lei complementar que regulamentará o FDR está em construção.
• A Reforma não cria novos impostos, mas há de se observar como isso se dará nos próximos anos. Apesar da trava legislativa para o aumento dos impostos, a alíquota do IBS será definida pelos Municípios e Estados.
• O tempo de implementação é muito grande, o que obriga o contribuinte a conviver com dois modelos ao mesmo tempo gerando mais dúvida e judicialização.
• O Imposto Seletivo incidente sobre produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente de competências da União deverá ser motivo para várias demandas judiciais, pela dificuldade do legislador em catalogar com exatidão os produtos que potencialmente são nocivos à saúde e ao meio ambiente.
Minas Gerais
Os dados abaixo são resultado do estudo do IPEA de 2023.
A reforma beneficiará diretamente 78% dos 27 Estados (incluindo todos os 12 de menor produto interno bruto per capita) e, individualmente, 60% dos estados e 82% dos municípios. A redistribuição de receitas prevista na esfera municipal reduziria em 21% o grau de desigualdade entre os municípios, medido pelo Índice de Gini. A grande diferença hoje existente entre os municípios mais ricos e mais pobres deve cair em todas as UFs: São Paulo e Mato Grosso, dois dos três estados mais ricos (ao lado do Distrito Federal), estão na lista dos que perderão impostos na nova divisão. Mato Grosso do Sul, Goiás e Amazonas, todos com PIB per capita superior a R$30 mil em um ano, são alguns outros que perderão.
Entre os maiores beneficiados, na outra ponta, estão alguns como Paraíba, Piauí e Maranhão – os três estados mais pobres do Brasil, com PIB per capita de R$15 mil a R$17 mil.
Em Minas Gerais, estamos em uma zona de neutralidade: Após o período de transição, em cenário pessimista, o Estado poderia perder até 3% da receita, ao contrário de que no cenário mais otimista, poderia ganhar 11%.
Entretanto, nas cidades mineiras, a diferença de receita per capita entre São Gonçalo do Rio Abaixo e Esmeraldas, apresentada anteriormente como 59x passaria a 5,3x. A previsão de crescimento da receita de Esmeraldas está entre 4,3% e 5,3% a.a, considerando um aumento do pib brasileiro entre 1,5% e 2,5% a.a, coerente com os últimos anos. De Ribeirão das Neves entre 3,6% e 4,6% a.a, indo dos atuais 646 milhões para 1.054 bilhão em 50 anos.
Por outro lado, no cenário mais pessimista, as cidades de São Gonçalo do Rio Abaixo, Alvorada de Minas, Cachoeira Dourada, Itatiaiuçu, Extrema, Catas Altas e Congonhas, teriam a perda de 1,7%, 0,9%, 0,8%, 0,7%, 0,2%, 0,1% e 0,1%, respectivamente, em taxa média de crescimento anual. Assim como outras 82 a 107 cidades mineiras, que tem previsão de perda da receita com a reforma.
Importante de se notar que entre 746 e 759 municípios mineiros seriam beneficiados pela reforma, incluindo a capital Belo Horizonte. Como também, que as cidades com o risco de ter queda de arrecadação são, em geral, sedes de refinaria de petróleo, hidrelétricas e mineradoras, como São Gonçalo do Rio Abaixo e Betim, que concentram um volume desproporcional de receitas de ICMS em decorrência do critério de rateio pelo VAF pré-reforma, além de cidades que “produzem” mais que consomem Contagem
Os dados abaixo são resultado do estudo do IPEA de 2023, da SEFAZ-MG (2023) e do IBGE (2022).
Contagem possui em torno de 621.863 habitantes, representando 0,3% da população brasileira. Em 2022, Contagem possuía uma economia maior do que diversas capitais brasileiras, como Florianópolis-SC, Cuiabá-MT, Vitória-ES, Maceió-AL, Natal-RN, Teresina-PI, João Pessoa-PB e Aracaju-SE.
A participação pós reforma na receita total do país considerará, no caso dos Estados, a arrecadação do ICMS deduzida a cota-parte e, no caso dos Municípios, a arrecadação de ISS acrescida da cota-parte do ICMS recebida pelo Município.
A cota-parte do ICMS foi mantida para o IBS, de modo que os Estados continuarão tendo que repassar aos municípios o valor equivalente a 25% da arrecadação do IBS. Os critérios de distribuição da cota-parte foram modificados e passarão a ser:
• 85%, no mínimo, proporcionalmente à população;
• 10% com base em indicadores de melhoria nos resultados da aprendizagem e de aumento de equidade, nos termos da lei estadual. No caso de Minas Gerais, o ICMS-Educação.
• 5% em montantes iguais para os municípios do estado.
Atualmente, pré-reforma, 25% do ICMS são destinados aos municípios. Desse total, 75% são repassados de acordo com o Valor Adicionado Fiscal VAF e 25%, de acordo com as regras definidas em cada estado.
Em Minas, esses 25% são divididos de acordo com (SEFAZ, 2005): VAF (4,68%), Área geográfica (1%), População (2,7%), População dos 50 mais populosos (2%), Educação (2%), Produção de alimentos (1%), Patrimônio cultural (1%), Meio ambiente (1%), Gasto com saúde (2%), Receita própria (2%), Cota mínima (5,5%), Municípios mineradores (0,11%).
Nesse novo modelo, onde a população é praticamente predominante no repasse do ICMS, Contagem perderá no repasse do ICMS pelo IBS, pois recebe em torno de 3,5% do ICMS estadual (antes da mudança do ICMS-EDUCAÇÃO de 2024) mas a sua população representa 3% da população mineira. Em 2023, a cota-parte do ICMS destinado a Contagem foi de R$661.841.253 (LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL, 2023).
Por outro lado, em relação ao ISS, Contagem representa 0,37% do consumo nacional, com potencial de consumo de 10,27 bilhões, ficando na 33º posição de consumo das cidades do Brasil (TERRA, 2012).
Segundo o Impostômetro (2023), a arrecadação nacional de ISS em 2023 foi de 84 bilhões. Ademais, segundo a Lei Orçamentária Anual de Contagem (2023) a cidade arrecadou em ISS o valor de R$232.415.985. Assim, a porcentagem de Contagem no ISS Nacional é de 0,27%.
Como o ISS terá critério de consumo e renda, após reforma com tributação no destino, Contagem ganhará no repasse do ISS pelo IBS, pois a sua participação no ISS Nacional é menor que o consumo realizado na cidade. O efeito de ganho é em torno de 1,09%, passando de R$232 mi para R$260 mi.
Portanto, ao se comparar a razão entre a cota-parte do ICMS e a arrecadação de ISS, considerando o tamanho dos dois impostos no orçamento contagense e o ganho e perda médio, a cidade passaria do orçamento (ICMS+ISS) em torno de R$894.257.238 para R$826.992.501 se a reforma fosse realizada de forma abrupta, neste ano.
Assim, a cidade perderia, em média, 8,3%* de receita.
Há de se considerar que o crescimento econômico, a transição e os fundos a serem regulamentados reduzam o efeito negativo na receita da cidade, mas isso depende de uma série de regulamentações e variáveis socioeconômicas futuras.
É momento de se investir em uma reindustrialização sustentável e verde, realizar boa gestão educacional e cobrar dos legisladores a perseverança de uma real justiça fiscal no nosso país.
Análise Política
A influência da estrutura política estadual (governo e deputados) passa a ser 10% sobre a receita do ICMS que será repassada aos municípios. No caso de Minas, tais 10% correspondem ao ICMS educação, que tem critérios definidos por essa estrutura estadual. Isso se deve ao fato de que os outros 85% serão repassados por critério de população e 5% divididos igualmente entre os municípios, não sofrendo influência do sistema estadual.
Atualmente, essa influência política estadual atinge o valor de 25% do orçamento da cota-parte do ICMS aos municípios, cujos critérios estão apresentados na sessão acima. Assim, o poder do legislativo e do governo estadual tende a diminuir em relação ao domínio das regras de repasse aos municípios.
Para Contagem, após o revés na mudança do ICMS-Educação aprovada na ALMG, a diminuição da influência estadual em sua receita deve ser bem recebida. A alteração dos critérios de distribuição do ICMS-Educação, inclusive, vai contra os princípios da Reforma Tributária de referência per capita, pois a quantidade de alunos é desconsiderada como relevante na divisão da receita.
Em contramedida, sobretudo para os municípios que perderão receita com a reforma, como é o caso de Contagem, a influência política federal (congresso e governo) aumenta consideravelmente. Tanto em razão do Fundo de Desenvolvimento Regional, que será usado para compensar as perdas destas cidades e terá as regras definidas em regulamentação federal, como também pela definição de tributação no destino e pela caracterização dos parâmetros de distribuição do ISS-IBS que serão especificadas por lei complementar e outras regulamentações.
Em relação ao fato das cidades mais pobres obterem um aumento volumoso de suas receitas, há algumas críticas sobre a falta de transparência na gestão orçamentária que em geral se encontra nestes locais, como pela menor qualificação dos servidores, menor escrutínio público e a falta de infraestrutura de comunicação. Todavia, o incremento no orçamento pode servir justamente para melhorar estes quesitos e é isso que se espera pós-reforma, além de uma distribuição mais justa per capita no país.
Por fim, as novidades do IPTU devem ser recebidas com cautela pela população. Em Contagem, após a ampliação do imposto e a revisão do Plano Diretor, notou-se que o tema é assunto de várias disputas e discussões na cidade. Nesse sentido, o maior poder do prefeito na estipulação das normas do IPTU abre espaço para instabilidade da proteção ambiental e da gestão fiscal dos municípios, principalmente em locais que as forças políticas concorrem em lados opostos nessa temática. Infelizmente, não teremos governantes como Marília para sempre.
Agradecimento
Agradeço a Sérgio Gobetti, um dos principais especialistas em política fiscal do país, pela contribuição científica à sociedade ao publicar vários artigos e notas sobre a Reforma Tributária desde 2019, que serviram de base para minhas publicações. Além disso, pela receptividade e gentileza, nas trocas de email e ligações que fiz para compreender melhor certas questões.
Agradeço também a José Prata e Ivanir Corgosinho, pelos ensinamentos e pelo espaço aberto a discussões que é o Blog do Prata e do Ivanir.
*o número exato depende de várias leis a serem construídas. Tal dado é uma estimativa com 2% de margem de erro. Além disso, a transição da reforma prevê uma diluição dessa perda. Para os
pesquisadores, é uma perda considerada neutra.
Referências
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