O debate sobre o ICMS Educação mostra o enorme acúmulo teórico e prático sobre as finanças públicas em Contagem, que se expressa politicamente através da prefeita Marília Campos, uma liderança política muito preparada na gestão pública, e no plano técnico, através da equipe do secretário da Fazenda, Dalmy Freitas, bem como através dos estudos que eu, José Prata, realizo também das finanças das três esferas de governo. Como as finanças públicas são intercaladas, em função dos repasses constitucionais, o governo Marília Campos tem também grande compreensão sobre as finanças públicas estaduais e nacional. Eu, como economista, além do acompanhamento e sugestões sobre as finanças de nossa cidade, realizei, nas últimas décadas, muitos estudos sobre as finanças de Minas Gerais e sobre o governo federal, sobretudo na questão polêmica da previdência social, que tratarei brevemente no livro “Avançar a construção do Estado Social”.
1-FOI CONTAGEM QUE DESCOBRIU OS ENORMES EQUÍVOCOS DO ICMS EDUCAÇÃO. Depois de tirar férias com minha família no Espírito Santo, no início de janeiro recebi telefonemas meio “desesperados” do nosso Secretário da Fazenda, Dalmy Freitas, dizendo dos critérios absurdos dos repasses do ICMS Educação. Ele me dizia que ou os critérios eram absurdos ou então ele não estava compreendendo nada porque estava “perturbado”. E depois de dias de angústia conseguimos demonstrar que a Lei do ICMS era absurda, algo sem precedente no Brasil, porque distribuía R$ 1,7 bilhão aos municípios mineiros levando em conta apenas os indicadores da educação sem ponderar o número de alunos. Em artigo no Blog do Zé Prata e Ivanir, Marília e Dalmy esclareceram o que ocorreu: “Até o ano de 2023, o “critério educação” correspondia a 2% da quantia repassada a cada cidade e era definido pela relação entre o número total de alunos atendidos e a capacidade mínima de atendimento do Município. Atendendo a Emenda Constitucional nº 108/20 o Estado de Minas Gerais editou a Lei nº 24.431/23, passando os valores distribuídos pelo critério “educação” para 10% do ICMS pertencente aos municípios(2), sendo calculado “com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem”, desconsiderando completamente o quantitativo de estudantes. Especialmente pela maior importância conferida ao “critério educação”, a alteração legal causou grande impacto no repasse aos Municípios, especialmente pela distorção entre os valores distribuídos e o número de estudantes atendidos”. Sobre os valores distribuídos: BH e Contagem, pelos critérios legais, ficarão com repasses anuais de R$ 2,183 e R$ 2,805 milhões e as duas menores cidades de Minas, Serra da Saúde e Cedro do Abaeté, com apenas 833 e 1.081 habitantes, respectivamente, receberão R$ 2,549 e R$ 3,026 milhões; por aluno fica claro o tamanho da distorção da Lei do ICMS Educação: BH e Contagem recebem apenas R$ 14,85 e R$ 48,18, respectivamente, e Serra da Saudade e Cedro do Abaeté, respetivamente, R$ 25.748,15 e R$ 31.198,34. Absurdo!
2-MARÍLIA LIDEROU O DESBLOQUEIO DE BILHÕES DE REAIS DO SUS DO FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE PARA 853 MUNICÍPIOS. O deputado João Vítor Xavier, em um importante depoimento, contou esta incrível história das finanças públicas protagonizada pela prefeita Marília Campos: “Eu preciso contar para o povo de Contagem a importância de Marília Campos não só para a Contagem, mas para o estado de Minas Gerais. Minas Gerais tem uma dívida impagável com a Marília. No final do ano passado, eu fui procurado pela Marília me dizendo o seguinte: João Vítor, os municípios têm alguns bilhões de reais para receber de volta do governo do estado e para poder utilizar para a saúde das pessoas. Nós precisamos ajudar a que isso seja resolvido. Precisamos juntar o presidente da Assembleia, precisamos juntar o secretário de saúde, governador de estado, Ministério público, Tribunal de Justiça, Tribunal de Contas, para que o dinheiro que está retido seja utilizado em prol, pelo bem das pessoas. Só aqui em Contagem, João Vitor, são mais de 150 milhões de reais. Ao final, eram mais de 170 milhões de reais, porque o dinheiro vai rendendo juros também. Estava lá no cofre, em vez de estar no hospital, em vez de estar na UPA em vez de estar no posto de saúde. Em vez de estar no trabalho dos servidores, em vez de estar no soro, na gaze, no bisturi de quem cuida da saúde das pessoas e em vez de estar impactando a vida de quem precisa do SUS e de quem precisa da saúde pública. A Marília liderou um movimento que conseguiu juntar todas essas frentes, todas! E não é fácil, não é, gente? Imagine o tanto de poder que eu citei aqui, o tanto de gente que eu citei aqui. Marília Campos conseguiu juntar todo o mundo e conseguiu resolver um problema que era de Contagem, porque ela é prefeita da cidade, mas que era dos outros 852 municípios de Minas Gerais. E hoje, todos os municípios tiveram um total de quase 7 bilhões de reais liberados graças ao movimento que foi feito pela prefeita Marília”.
3-FPM GEROU UMA ENORME POLÊMICA EM 2024; CONTAGEM EXPLICOU O QUE ACONTECEU E QUE MUNICÍPIOS DEVERIAM TER REPOSIÇÃO DAS PERDAS. O governo Marília Campos tem se guiado por uma visão transparente das finanças públicas. Quando o município perde na distribuição dos impostos, Marília se mobiliza, como no caso do ICMS Educação. No ano de 2024, inversamente, Marília e Dalmy assinaram um artigo sobre o FPM, publicado no jornal O Tempo, esclarecendo que Contagem e grandes cidades não tiveram perdas, e que a compensação e perdas deveria ser apenas para os municípios menores. Como o assunto é complexo, é preciso falar amplamente do tema. Veja as explicações: “Prefeitos de várias cidades do país reclamam da queda na arrecadação do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Em agosto de 2023, centenas de prefeitos estiveram em Brasília em busca de ajuda da União para compensar a perda. No terceiro trimestre de 2023, a diminuição dos repasses ultrapassou as estimativas pessimistas. Os gestores buscam socorro do governo federal e argumentam que há possibilidade de colapso financeiro.(…) O FPM é composto pelo Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e transfere parte das receitas para os municípios. Tem natureza redistributiva, ou seja, sem qualquer relação com o total de impostos arrecadados no próprio município. Por isso, é a principal fonte de receitas da maioria de pequenos municípios, que não conseguem sobreviver com sua própria arrecadação.(…) Informações na mídia dão conta de que a arrecadação do IRPJ caiu substancialmente em face da queda geral do lucro das empresas e do pagamento elevado de restituições a pessoas físicas. São citadas ainda as desonerações no IPI, como fatores que estariam impactando diretamente a arrecadação. De fato, nos primeiros meses deste ano, os repasses do FPM vinham mantendo alinhamento com 2022. Entretanto, após julho, as quedas passaram a ser mais expressivas. Diante disso, o governo federal enviou ao Congresso o Projeto de Lei (PLP) 136/2023, que foi aprovado e enviado para sanção, propondo compensar as perdas de arrecadação.(…) Fato relevante e ainda não divulgado é que uma decisão judicial pode ser a explicação, pelo menos em parte, da queda na arrecadação do IR e, consequentemente, da redução dos repasses de FPM. Prolatado pelo Supremo Tribunal Federal em agosto de 2021, o acórdão do Recurso Extraordinário com Repercussão Geral 1293453-RS firmou o entendimento de que o IRPJ devido em todos os bens e serviços adquiridos pelos Estados e municípios é passível de retenção e contabilização como receita própria. Sem efeitos imediatos, desde o fim de 2022 cada vez mais Estados e municípios passaram a regulamentar as retenções. Em 2023, os principais entes federados do país já se apropriam das receitas a que têm direito. Uma análise dos dados de arrecadação dos maiores municípios demonstra que, embora tenha ocorrido queda no repasse do FPM, houve aumento da arrecadação própria, e, em vários casos, o incremento chegou a superar as perdas.(…) Tal situação certamente decorre das retenções de IRPJ. Considerando que ele representa 90% do FPM, os valores retidos não podem ser desconsiderados na diminuição do FPM, como também devem ser levados em conta na apuração do aumento da receita própria. A comparação da arrecadação de cada município deve ser feita somando FPM e IRPJ retido na fonte.(…) As retenções, provavelmente, impactaram negativamente a arrecadação da União, sendo responsáveis pela queda no repasse aos demais entes, que podem não possuir grandes valores de retenções ou ainda não se adaptaram ao novo entendimento. Assim, possivelmente os municípios com administrações mais profissionalizadas conseguiram uma receita adicional com as retenções do IRPJ que supera as perdas do FPM. Comparando o período entre julho e setembro de 2023 com o mesmo período de 2022, em Contagem, houve uma queda do FPM de R$ 1,5 milhão e um incremento do IRPJ de R$ 3,9 milhões.(…) Nesse contexto, entendemos que a compensação das perdas pelo governo federal deve ser feita apenas para os municípios que efetivamente tiveram queda de receitas. O entendimento de que o IRPJ sobre os valores pagos nas compras de bens e serviços pertencem aos municípios de destino está alinhado a importante alteração transitória inserida na reforma tributária, saindo de um sistema “robin-hoodiano” para um modelo que promove a justiça fiscal”.
4-CONTAGEM TEM “GESTÃO FISCAL DE EXCELÊNCIA”, SEM CORTAR INVESTIMENTOS NEM ARROCHAR SERVIDORES. A Firjan – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro, patrocina e divulga anualmente um estudo sobre a situação financeira de todos os municípios brasileiros. Trata-se do IFGF – Índice Firjan de Gestão Fiscal. Pois bem, recentemente foi publicado o IFGF dos anos de 2021 e 2022, dois primeiros anos de governo Marília Campos em Contagem. Nos dois anos, com notas, respectivamente, de 0.8442 e 0.8885, numa pontuação que varia de 0 a 1, Contagem recebeu avaliação máxima de “Gestão Fiscal de Excelência”; é a melhor pontuação dentre as dez principais cidades de Minas.(…) Quase sempre os ajustes fiscais são feitos com forte cortes nos gastos de pessoal e nos investimentos; com Marília conquistamos nos estudos do IFGF, da Firjan, a mais alta honraria na administração pública: “Gestão Fiscal de Excelência”, mas isso com enormes melhorias da remuneração dos servidores e com um destacado plano de investimentos de R$ 1,5 bilhão.(…) Contagem, que é a terceira economia de Minas Gerais, no ranking das cidades mineiras nos investimentos ocupa, com folga, a segunda colocação de acordo com a revista Multicidades: Belo Horizonte (R$ 1,240 bilhão), Contagem (R$ 296,755 milhões), Uberlândia (R$ 177,766 milhões), Montes Claros (R$ 171,292 milhões), Betim (R$ 127,940 milhões). No plano nacional, Contagem supera em investimentos diversas capitais: Natal, Maceió, Cuiabá, Florianópolis, Belém, Aracaju, Vitória. Contagem, com Marília Campos, consegue um feito histórico nos investimentos. Mas apenas a boa situação financeira não explica os avanços dos investimentos em Contagem. Marília é uma grande gestora; ela monta boas equipes de governo; acompanha a confecção dos projetos; articula recursos para as obras; acompanha também as licitações e a execução das obras; e atua diretamente até mesmo na cobrança de que as construtoras entreguem as obras nos prazos previstos nos contratos.(…) O certo é que os governos Marília Campos arrumaram as finanças de Contagem porque atuou muito forte nos quatro eixos fundamentais: a) na receita: ampliação das receitas próprias do município, ficando Contagem menos dependente das transferências constitucionais; mas como Marília lidera os dois melhores ciclos econômicos em 40 anos, também as receitas de transferências tiveram uma boa evolução; vale lembrar que o IPTU residencial foi implantado em Contagem em 2016, quando o PT era oposição ao novo governo eleito, mas com votos favoráveis dos três vereadores de nosso Partido; b) a dívida caiu muito enquanto proporção da receita porque a receita teve uma forte evolução, mas também porque a petista praticamente não contraiu novos empréstimos em seus primeiros governos, mesmo quando nossa cidade recuperou a capacidade de endividamento, e porque no governo do PCdoB Contagem conseguiu uma forte redução em sua dívida federal junto ao governo Dilma, de R$ 230 milhões para apenas R$ 30 milhões; c) Marília também reviu despesas importantes; de forma corajosa estadualizou grande parte do ensino médio, já que o Estado contava com muitas escolas ociosas e no horário diurno, preferido pelas famílias; d) No que se refere aos investimentos, Marília, nos seus dois primeiros governos, conseguiu, já que nossa cidade não tinha capacidade de endividamento, que os investimentos dos PAC 1 e PAC 2 viessem com recursos do OGU, a fundo perdido ou com pequenas contrapartidas; agora que a cidade tem dívida baixa, os investimentos são feitos, em grande medida, com recursos dos empréstimos, sem expansão expressiva da dívida municipal.
5-CONTAGEM TEM IMPORTANTES SUGESTÕES PARA UM “PLANO DE RESGATE” DE MINAS GERAIS. Nossas sugestões para a recuperação das finanças de Minas Gerais estão ancoradas nos estudos que realizei ao longo dos últimos 20 anos e na nossa experiência prática de retirada de Contagem da falência. Veja só, em uma pequena síntese os principais problemas financeiros de nosso Estado: a) Minas Gerais, como um estado exportador, foi duramente afetado pela Lei Kandir, que acabou com o ICMS sobre exportações; e mais recentemente com a Lei que fez uma violenta redução no ICMS dos Estados. Veja a fragilidade das receitas: Minas Gerais é o terceiro Estado no PIB; é o nono no PIB per capita, mas na receita per capita (receita total do estado dividida pela população) ocupa tão somente a 19ª colocação, próximo aos estados mais pobres do Nordeste; b) Romeu Zema não saneou o Estado; ele conseguiu colocar em dia os salários dos servidores e os repasses aos municípios porque contou com uma moratória judicial, garantida por uma liminar do STF, o que elevou a dívida estadual de R$ 113,818 bilhões para R$ 169,096 bilhões e caminha, ainda neste governo, para ultrapassar a marca de R$ 200 bilhões; na verdade, o governador trocou a dívida com servidores e municípios pela dívida com o governo federal; c) como as receitas do Estado são muito frágeis, como vimos, é difícil, mesmo com todo o arrocho salarial, manter as despesas de pessoal do Estado nos limites da Lei Fiscal; e uma bomba fiscal: exigência de capitalização da previdência cria um “passivo atuarial” de R$ 700 bilhões; d) o Estado não tem recursos para investimentos porque não tem margem de endividamento e o pouco que investe é com recursos das tragédias da Vale em Minas; o problema maior é que governadores de centro e direita de Minas Gerais (Aécio Neves e agora Romeu Zema) tiveram e tem ambições nacionais à presidência da República sem que tenham resolvido as questões básicas do Estado, em especial a arrumação das finanças públicas. Daí porque sempre assumiram uma postura de competição com os governos nacionais do PT, em vez de adotarem uma estratégia de forma “cooperada e respeitosa”. No passado, Aécio Neves e, agora, Romeu Zema, têm um desinteresse inacreditável com os investimentos do governos do PT em obras e programas sociais para nosso Estado; isso porque se os avanços podem ajudar a Minas e aos mineiros, de outro lado, gera um apoio dos mineiros aos governos petistas, o que enfraquece a oposição. Que fique claro: é muita pretensão, praticamente inviável, um estado quebrado, como Minas Gerais, querer liderar o Brasil.
Propostas para a recuperação fiscal de Minas Gerais. Sugerimos em nossos documentos as seguintes propostas principais: a) receitas: um ajuste fiscal de Minas Gerais passa pela ampliação da receita estadual, de forma que Minas tenha uma receita per capita mais próxima do PIB per capita, ou seja, a nona colocação dentre os Estados brasileiros. Claro que não será uma única proposta que irá resolver, será necessário um mix amplo de políticas, seja redução de benefícios fiscais, ampliação da receita tributária de ICMS, ITCD e IPVA, venda de folha de pagamento, compensação previdenciária com o governo federal, etc. Mas é preciso discutir a reoneração das exportações, sobretudo do minério de ferro, que poderá, mesmo com uma alíquota de 10% a 12%, garantir receita de R$ 10 bilhões para Minas. E, Minas, como todos os estados brasileiros, precisa apostar e apoiar o governo federal em um novo projeto de desenvolvimento para o Brasil, já que os ciclos econômicos positivos são fundamentais para as finanças públicas; b) dívida: que uma parte expressiva da dívida de Minas Gerais seja “perdoada”, como aconteceu no governo Dilma com Contagem, São Paulo, etc; para que o ajuste fiscal seja mais definitivo e o Estado não volte aos patamares de alto endividamento propomos que o limite de endividamento dos Estados seja fortemente reduzido de 200% da receita para 120% da receita, percentual igual ao dos municípios com o “perdão” da dívida acima deste percentual; manutenção da taxa de juros neutra para correção das dívidas dos Estados; ou seja, a Selic, que é o indexador das dívidas da União junto aos credores privados seria mantida como indexador das dívidas estaduais com a União; com isso se evitaria novos subsídios futuros das dívidas de estados e municípios; c)com os gastos de pessoal ajustados aos limites legais, não é preciso tratar dos gastos de pessoal no Regime de Recuperação Fiscal, basta a Lei de Responsabilidade Fiscal para controlar os gastos de pessoal, onde vai depender, evidentemente, da evolução anual da receita para abrir espaço para reajustes e aumentos para os servidores e para a realização de novos concursos públicos; d) três propostas importantes para reduzir o déficit da previdência dos servidores mineiros: ampliação do número de segurados com amplos concursos públicos e, como a despesa com o INSS deixa de existir para os concursados e como a previdência terá uma expressiva receita, o impacto positivo poderá ser superior a R$ 2 bilhões e o número de servidores ativos será maior que o número de inativos; ampliação das receitas do Estado e repasse dos ganhos aos servidores, e, salários maiores, geram contribuições maiores para a previdência; não adesão do Estado ao regime de capitalização da previdência dos servidores estaduais como exige o governo federal, uma loucura dos governos e legisladores brasileiros que, se aplicada, irá falir o Estado durante 30 a 40 anos; e) não à privatização ou federalização de nenhuma das estatais mineiras, como Cemig, Copasa e Codemig. As estatais foram fundamentais no passado para o desenvolvimento econômico e social de nosso Estado; são ainda hoje importantes para a retomada do desenvolvimento estadual; são empresas lucrativas e podem transferir expressivos dividendos para o caixa do Estado ajudando no equilíbrio das contas públicas.
6-PREVIDÊNCIAS DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS TÊM UMA SITUAÇÃO CAÓTICA; MUDANÇAS SÃO NECESSÁRIAS. Brevemente será editado o livro de minha autoria “Avançar a construção do Estado Social”, onde faço um diagnóstico dos regimes próprios de previdência e faço sugestões para mudanças profundas.(…) Fala-se na aprovação de em uma “Lei de Responsabilidade Previdenciária”, uma nova versão da Lei de Responsabilidade Fiscal. Não pode uma “Lei de Responsabilidade na Previdência” para “legalizar uma irresponsabilidade” que é a maioria dos Regimes Próprios de Previdência. Cerca de 1.850 deles, formados na década de 1990 antes da aprovação da Lei 9.717/98, que regulamentou os RPPS, não tem qualquer critério técnico para existirem, que naquela lei eram dois: mais de 1.000 servidores e receita própria ampliada superior às transferências da União; nenhum dos regimes próprios suportaria um passivo previdenciário na transição para a capitalização de R$ 10 trilhões nos Estados e municípios, que é exigida desde 2008; e absurdo: a Emenda Constitucional 103/2019 constitucionalizou as normas de organização e financiamento das previdência de servidores estaduais e municipais e desconstitucionalizou as normas referentes ao plano de benefícios (aposentadorias e pensões) e, três anos se passaram, pouco mais de 30% dos municípios adequaram a legislação às normas já em vigor para servidores federais, segurados do INSS e servidores estaduais (que adaptaram através de leis votadas nas Assembleias Legislativas). Os problemas graves dos RPPS não são apenas “administrativos” e “gerenciais”; são problemas estruturais que não tem solução. Veja a seguir alguns diagnósticos e propostas, que desenvolvo mais amplamente neste estudo, para mudanças profundas nas previdências dos servidores municipais e também estaduais.(…) Propostas: a) O Brasil precisa discutir a federalização da previdência dos servidores dos pequenos municípios. Não se trata aqui de uma posição sem fundamento. Foi no governo Fernando Henrique que tentou-se estabelecer condições mínimas para a criação de RPPS. No entanto, a Lei 9.717/98, praticamente não teve eficácia porque foi aprovada depois de uma década de criação de centenas de regimes próprios. Na época estudos mostraram que apenas 300 municípios grandes e médios obedeciam critérios técnicos para a criação de RPPS. Neste sentido propomos que se abra um debate político no governo Lula e com prefeitos para viabilizar um processo de federalização, com vinculação ao INSS, de 1.850 regimes próprios de pequenos municípios brasileiros; b) fim do regime de capitalização na previdência básica dos servidores estaduais e municipais, com a adoção do modelo da União e vinculação dos valores capitalizados à Fundos de Ativos no regime solidário de repartição simples. Pelas razões que apontamos anteriormente, defendemos que os Municípios e Estados possam adotar o mesmo modelo da União de dois fundos apenas: 1) um fundo financeiro para os servidores municipais e estaduais, novos e antigos, até o teto do INSS; e 2) uma previdência complementar para as parcelas salariais acima do teto do INSS, de “contribuição definida” e contribuição paritária dos governos e servidores; c) é preciso reconstitucionalizar a previdência dos servidores municipais através de uma PEC federal. Previdência Social é nacional; não tem sentido se adotar critérios diferentes nos entes públicos, até porque o tempo pode ser somado para fins de aposentadoria e precisa ter equivalência. Portanto, sugerimos que os prefeitos e prefeitas discutam com o governo Lula e com o Congresso Nacional a reconstitucionalização da previdência dos servidores municipais. Uma referência é a PEC 38/2023, assinada por 180 deputados, alguns inclusive do PT. Esta PEC manda aplicar aos servidores municipais as mesmas regras dos servidores federais: “Aos regimes próprios de previdência social dos Municípios aplicam-se as mesmas regras de benefícios válidas para a União, exceto se instituírem regras de maior impacto sobre o equilíbrio financeiro e atuarial, por lei orgânica, lei complementar ou lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, a depender do caso, conforme previsto nesta Constituição. O disposto no caput inclui as regras de transição para os atuais servidores e as regras transitórias tanto para estes quanto para aqueles que ainda venham a ingressar no serviço público do ente federativo, englobando também as regras de pensões e de acumulação de benefícios. A vedação da instituição de novo regime próprio de previdência social municipal de que trata o art. 40 poderá ser suspensa, por prazo determinado, por lei complementar federal que estabeleça requisitos para a sua instituição, a serem avaliados por meio de estudo de viabilidade administrativa, financeira e atuarial.”
José Prata de Araújo é economista.
